REVISIÓN Y ACTUALIZACIÓN CONCEPTUAL Y OPERATIVA DE LA RUTA DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA EN PANAMA

Antecedentes:

El conocimiento respecto del desarrollo infantil temprano y las acciones que lo promueven ha crecido de manera importante en los últimos años. Mirar de manera sistémica y comprehensiva las políticas de desarrollo infantil permite impulsar esfuerzos para avanzar más allá de acciones tradicionales a favor de la infancia.

Las evidencias más recientes demuestran que el desarrollo de niños y niñas se da en la interacción entre factores protectores y de riesgos, fortaleciendo los primeros y disminuyendo el impacto de los segundos. ¿Cómo se logra esto? Implementando acciones o intervenciones desde la concepción que enfaticen las relaciones entre cuidadores-niños/as, desarrollo de habilidades parentales, de salud mental, competencias emocionales, protección social a familias, salud /nutrición y construcción de sociedades más amigables con la crianza de niños y niñas, por nombrar algunas.

En Panamá, la primera política pública interinstitucional para la primeria infancia se establece en 1984.  El Consejo Nacional e Interinstitucional de Desarrollo Infantil (CONCIDI) fue conformado por la Caja de Seguro Social, el Ministerio de Salud (MINSA), el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), la Dirección Nacional del Niño y la Familia, el Instituto Panameño de Habilitación Especial (IPHE) y el Hospital del Niño. En el CONCIDI se estableció el perfil para evaluaciones de desarrollo, el cual se sigue utilizando en el MINSA y la Caja de Seguro Social para valorar los hitos de desarrollo de un niño. Este consejo se considera el primer intento de articulación interinstitucional relacionado a la primera infancia. Sin embargo, sus esfuerzos formales finalizaron en el año 2000. 

En materia del compromiso institucional de la República de Panamá con la infancia, mediante la Ley No. 15 de 06 de noviembre de 1990, se aprobó la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN). Más adelante, en 2009, se elabora una nueva política pública de atención integral a la primera infancia, la cual fue presentada al Consejo de Gabinete en agosto de 2009 por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). La misma fue aprobada a través de los Decretos Ejecutivos 201 del 27 de noviembre de 2009 y 216 del 23 de diciembre de 2009. Por medio de estos dos decretos se establece que el Gobierno de Panamá “adopta una política pública de atención integral a la primera infancia, crea el Consejo Asesor de la Primera Infancia y designa a los representantes de las instituciones públicas, de la sociedad civil y del sector privado que lo integran”. Así, este decreto define el Consejo Asesor de la Primera Infancia (CAPI) como sucesor del CONCIDI y presidido por el Despacho de la Primera Dama. 

El CAPI diseña el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia (PAIPI), el cual fue publicado en 2011. El PAIPI aborda el contexto en el que se desarrollan los niños y niñas: el entorno de atención directa (padre y madre), el de protección inmediata (familia), el de seguridad (el ambiente social) y el de inclusión (instituciones y organismos estatales). El plan define 10 productos estrella que cubren los siguientes lineamientos a cumplir: posicionamiento, monitoreo, evaluación y articulación de servicios y financiera. Tres años más tarde, mediante el Decreto Ejecutivo 108 del 6 de febrero de 2014, el CAPI se convierte en el Consejo Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia (CONAIPI). El CONAIPI funge como organismo rector y responsable de articular, supervisar, actualizar y evaluar la aplicación de la Ruta de Atención Integral a la Primera Infancia (RAIPI).

Durante el año 2019, UNICEF y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizaron la “Evaluación de la Ruta de Atención Integral a la Primera Infancia (RAIPI) en Panamá”[1], encontrándose que se presentan deficiencias notorias en lo relativo a la coordinación entre las diferentes instituciones y el trabajo intersectorial en la implementación de iniciativas, prestaciones y programas. Es decir, las instituciones continúan trabajando preferentemente en forma sectorial. Adicionalmente se destaca la existencia de la política estatal de Desarrollo Infantil Temprano (PAIPI) que, en términos generales, ha contribuido a una mayor visibilidad y conciencia en torno a los derechos y beneficios dirigidos a los niños/as de 0 a 6 años y sus familias. En esta evaluación también se señala que aun cuando mediante un decreto se establecen los roles y responsabilidades de cada institución que compone el sistema de gobernanza para poder articular las instituciones a nivel nacional, hace falta un presupuesto común, un organismo con liderazgo fuerte que toma decisiones, junto a un mecanismo técnico ágil con recurso humano especializado para avanzar en lo referente a planificación conjunta, datos e información, protocolos de supervisión de calidad, promoción a nivel territorial, seguimiento y evaluación por resultados de la política pública. 

Durante el 2020, UNICEF continúo acompañando técnicamente al gobierno, en donde se lograron avances significativos en pro de la política pública de Primera Infancia, destacando acciones tales como: i) El plan de trabajo para el fortalecimiento del esquema de gobernanza en Primera Infancia, a través del apoyo directo al Ministerio de Desarrollo Social y ii) el apoyo técnico en la elaboración de la Ley 171 del 2020, el cual marca un hito importante en términos de la Política de Estado.

Contexto:

Durante el mes de octubre del 2020, el gobierno de Panamá promulgó la Ley 171 de Protección Integral a la Primera Infancia y al desarrollo infantil temprano, cuyo objeto es establecer las bases y las directrices técnicas y de gestión intersectorial para la política de Estado en materia de primera infancia y desarrollo infantil. Dicha Ley reconoce la primera infancia desde la gestación hasta los 8 años de vida de los niños y niñas y por otra parte adopta la Ruta de Atención Integral a la Primera Infancia (RAIPI), reconociéndola como una herramienta de gestión intersectorial e interinstitucional que integra y articula los programas, servicios y atenciones para contribuir a la garantía de los derechos de los niños y niñas.

La política de Estado en materia de primera infancia y con una perspectiva basada en los derechos del niño, esta guiada por las directrices de perspectiva familiar, incluyendo la promoción de pautas de crianza, atención integral, entendida como un conjunto de acciones intersectoriales e interinstitucionales aplicadas a través de la RAIPI, prestaciones universales y focales, priorización y protección presupuestaria, transparencia y territorialización de acciones, a través de una red de amplia de actores públicos, privados y de la sociedad civil.

• Perspectiva familiar. El Estado protegerá y promoverá el bienestar y sano desarrollo de las familias, como lugar de gestación, de cuidado y crecimiento de la niñez, así como ámbito privilegiado para su formación. La política de Estado considerará la promoción transversal de pautas de crianza en la primera infancia.
• Atención integral. Es el conjunto de acciones intersectoriales e interinstitucionales encaminadas a asegurar que cada uno de los entornos y áreas de desarrollo de los niños y niñas cuenten con las condiciones familiares, humanas, sociales y materiales, que permitan su máximo desarrollo. El Estado planificará, diseñará y ejecutará programas, políticas públicas, campañas, presupuesto y medidas, que serán aplicadas a través de la RAIPI.
• Prestaciones universales y focales. El Estado en el diseño de los instrumentos para el desarrollo de la política de primera infancia y su implementación enfocará sus esfuerzos en todos los niños en el país, con especial atención a los niños y niñas en pobreza multidimensional, aquellos pertenecientes a grupos indígenas y en los ámbitos que incidan en un sano desarrollo de la niñez.
• Priorización y protección presupuestaria. En materia presupuestaria y administrativa, el Estado priorizará y protegerá la inversión pública en primera infancia, dotando a todas las instituciones que integran la RAIPI de los presupuestos correspondientes, con aumento progresivo y no será objeto de ajuste o contención del gasto público.
• Transparencia. Se procurará la transparencia en el manejo de los recursos presupuestarios y financieros asignados a la primera infancia, por parte de las instituciones responsables de la implementación de las políticas y programas vinculados con la RAIPI y su respectiva rendición de cuentas.

Considerando el actual contexto, equipos de las distintas entidades responsables del diseño e implementación de políticas, planes y programas en favor de la primera infancia se encuentran trabajando en la redacción de la reglamentación de la Ley, con el acompañamiento de UNICEF Panamá.

Como se ha mencionado, Panamá cuenta con la Ruta de Atención Integral a la Primera Infancia (en adelante RAIPI), documento elaborado a partir de un trabajo participativo y con el apoyo técnico del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y UNICEF, que dieron como resultado una construcción conceptual que traza la secuencia de atenciones para los niños y niñas menores de 6 años en Panamá. La Ruta actual se enmarca en la CDN y pone énfasis en cuatro Derechos relacionados con el desarrollo infantil, estos son: crianza, salud y nutrición, aprendizaje temprano e identidad. A su vez, reconoce siete etapas vitales entre la gestación y los 5 años de vida. No obstante, la Ley 171/2020 aumenta el rango de edad de 5 a 8 años y por otra parte crea las comisiones para la atención, promoción y monitoreo como unidades responsables de implementar de manera articulada la RAIPI.  Estas comisiones son: i) protección e inclusión social, ii) salud y nutrición, iii) educación, iv) fortalecimiento familiar y v) de identidad.

Bajo este contexto, UNICEF en Panamá, en el marco de su nuevo programa de cooperación, busca  apoyar técnicamente al gobierno, mediante la actualización de la Ruta de atención Integral a la Primera Infancia  en el marco de la Ley 171/2020 y de esta manera contar con insumos conceptuales y operativos que orienten el diseño de los planes de trabajo, las estrategias y acciones que contribuyan a la implementación de la Política de Estado en Primera Infancia con un seguimiento y monitoreo bajo las comisiones propuestas por la Ley.

Justificación:

Esta consultoría se enmarca en la entrada en vigor de la Ley 171/20, así como en el inicio del nuevo programa de cooperación de UNICEF en Panamá, en el que se han contemplado cuatro componentes claves que son:  i) Desarrollo de la primera infancia, ii) Desarrollo y participación adolescente, iii) Protección de la niñez y la adolescencia e iv) Generación de evidencia, comunicación y política social. Como parte del trabajo encaminado en Desarrollo de la Primera Infancia, se espera que, en el 2025, niños y niñas en la primera infancia, en particular aquellos en condiciones de mayor desventaja, reciben atención de calidad para su desarrollo físico, cognitivo y socioemocional.  Por el otro lado, en el área de Protección de la Niñez y la Adolescencia, se espera que los niños, niñas y adolescentes estén mejor protegidos contra todas las formas de violencia en sus entornos familiar, escolar y comunitario.  La oficina de UNICEF en Panamá se ha propuesto contribuir a lograr dichos resultados a través de tres líneas estratégicas: 1) asistencia técnica y abogacía para fomentar prácticas culturales, que posicionen la importancia de la crianza positiva durante los primeros años de vida, 2) Incrementar la oferta de servicios de cuidado y estimulación para niños y niñas de 0 a 3 años, con calidad y pertinencia y 3) Promoción del marco legal y un esquema de gobernanza intersectorial y articulado al sistema de protección social sensible a la primera infancia.

Para lo anterior, se hace necesario contar con los servicios de una consultoría que actualice la ruta integral de atenciones a la primera infancia en Panamá, permitiendo así contar con 1) un marco conceptual consensuado, 2) la definición de atenciones en el marco de la Ley 171/2020, 3) los servicios en el marco de la atención integral de los niños y niñas en Panamá desde la gestación hasta los 8 años de vida, 4) el diseño de un sistema para el monitoreo de los resultados de la RAIPI (i.e., monitoreo de la implementación de la política), 5) el diseño de un sistema para el monitoreo nominal de las atenciones (i.e., niño a niño). y 6) un plan de implementación de la RAIPI garantizando la participación de todos los actores y sectores involucrados, conforme lo establece la Ley 171/2020.

Objetivo:

Realizar la actualización conceptual y operativa de la Ruta Integral de Atención a la Primera Infancia, en el marco de la Ley 171/2020 y demás disposiciones legales vigentes en Panamá.

Alcance:

La actualización de la RAIPI debe incluir la participación de todos los actores y sectores del territorio de Panamá, garantizando la equidad de género y la interculturalidad.

Metodología:

La propuesta técnica presentada deberá tener en cuenta como mínimo, los siguientes elementos:

• Revisión documental (normas, leyes, decretos, políticas, marco conceptual de atenciones en Primera Infancia, serie de Lancet, acuerdos regionales, evaluación de intervenciones efectivas en Primera Infancia, etc.) del contexto panameño y regional en términos de Primera Infancia que orienten y guíen la apuesta técnica. 
• El Informe Final de la Evaluación de la RAIPI (UNICEF-BID, 2019) será puesto a disposición del/la consultora.  Recomendaciones y conclusiones de dicho informe deben guiar la nueva revisión de la RAIPI.
• Revisión del marco internacional con énfasis en la Región de América Latina y el Caribe, en relación a otras rutas de atención, servicios priorizados para la primera infancia y monitoreo de atenciones y resultados.
• Elaborar una propuesta conceptual que tenga en cuenta las áreas del desarrollo de la Primera Infancia (0 a 8 años de edad), con las atenciones, servicios y entornos en los que deben ser garantizados. Esta propuesta debe contemplar el escenario ideal de atenciones y servicios y un mínimo de éstos según el contexto de Panamá y de la región. Al mismo tiempo, debe considerar un marco de monitoreo de resultados de implementación, un mecanismo para monitoreo nominal de atenciones y un plan quinquenal de implementación de la RAIPI con una propuesta de presupuesto estimado y responsabilidades.
• Implementación de metodologías participativas en la que se logre el consenso sobre la conceptualización de: atenciones, servicios y entornos conforme a la Ley y a la organización del Estado (competencias a nivel nacional y territorial), y según las áreas del desarrollo infantil por ciclo de vida (grupo etario).
• Realizar el mapeo de sectores y actores desagregados por territorio, en el marco de la apuesta conceptual. En este mapeo deberá incluirse los mecanismos de seguimiento actuales por sectores, actores, atenciones y servicios.
• Análisis de las condiciones territoriales para la implementación de la RAIPI actualizada y definición de estrategias para superar brechas y barreras (Bajo el consenso de las atenciones y servicios actualizados).
• Revisión de coberturas de atención de servicios y definición de metas (progresivas) para el plan quinquenal, propuesto en la Ley 171/2020 y con base en la propuesta de RAIPI validada y/o consensuada.
• Elaborar y presentar una propuesta de plan de trabajo (estrategias y acciones puntuales a corto y mediano plazo) para el cumplimiento de metas quinquenales por atenciones y servicios priorizados, según el marco conceptual validado.
• Elaborar una propuesta de sistema de monitoreo nominal (niño-a-niño) de las atenciones (que incluyan los servicios priorizados y validados en el consenso), conforme a los sistemas de información disponibles y al esquema de gobernanza del país y en cumplimiento de la Ley 171/2020.  Esta propuesta debe considerar responsabilidades institucionales en el monitoreo nominal e indicadores a medir durante la secuencia de atenciones.
• Elaborar una propuesta para el monitoreo de productos y resultados de la RAIPI durante su implementación.
• Elaborar la infografía en la que se presente la RAIPI validada con los diferentes actores y sectores.

Nota: el proponente deberá tener en cuenta en su diseño metodológico:

• Diseño de instrumentos de recolección de la información cuantitativa y cualitativa.

• Especificar los métodos y herramientas a utilizar para el procesamiento y análisis de la información (cualitativa y cuantitativa).
• En caso de ser necesario especificar el tipo de muestra y representatividad de la información a recolectar y analizar.

• Trabajo de terreno: El proponente debe considerar todos los aspectos necesarios para el levantamiento de la información, incluida la convocatoria de actores y sectores en territorio, la coordinación con diferentes niveles del Estado, los materiales, papelería, espacios de trabajo, medidas de bioseguridad, internet y/o medios telefónicos, equipos de cómputo, entre otros.

Responsabilidades y Productos:

La consultoría será responsable del diseño, validación, implementación de las herramientas, recolección y análisis de datos, redacción del documento conceptual y operativo de la Ruta Integral de Atención para la Primera Infancia de Panamá. Para lo anterior, deberá:

1. Elaborar el plan de trabajo y las estrategias que mitiguen los riesgos inherentes al levantamiento y análisis de la información requerida en la consultoría.
2. Elaborar el marco conceptual y metodológico para la actualización de la RAIPI y que contemple los aspectos descritos en el aparte de metodología.
3. Diseñar, pilotear y ajustar los instrumentos para la recolección de la información (cualitativa y cuantitativa).
4. Mapeo de sectores, actores, atenciones y servicios desagregados por territorio.
5. Preparar técnicamente las sesiones de trabajo, de los talleres participativos y realizar la sistematización de los resultados que conduzcan al consenso conceptual y operativo de la RAIPI.
6. Presentar ante las instancias de gobierno y con el acompañamiento de UNICEF los avances y resultados del proceso.
7. Elaborar y presentar los informes de avances y final con oportunidad y teniendo en cuenta las recomendaciones del equipo técnico de UNICEF, cumpliendo con el objetivo de la consultoría.

Perfil del equipo consultor:

Perfil del Consultor Principal/Coordinador:

• Profesional en psicología, trabajo social, salud pública, sociología/antropología, políticas públicas, ciencias sociales y/o de salud, economía u otras carreras afines con maestría en gestión de políticas públicas y/o formulación y evaluación de proyectos.
• Profesional con mínimo ocho (8) años de experiencia profesional de trabajo en formulación, diseño, ejecución y monitoreo de proyectos, con enfoque en derechos de la niñez y adolescencia.
• Profesional con experiencia comprobada en diseño y métodos de investigación cualitativa y cuantitativa relacionados con el objeto de la convocatoria y con conocimiento del contexto panameño.
• Habilidad en la redacción de documentos y análisis de información cualitativita y cuantitativa.
• Habilidad en formulación de proyectos y seguimiento del proceso.
• Habilidad de comunicación escrita y oral.
• Habilidad para trabajar y gestionar a múltiples equipos de trabajo.

Perfil del Consultor Especialista en Desarrollo Infantil:

• Profesional en psicología, trabajo social, sociología/antropología, leyes, políticas públicas, ciencias sociales u otras carreras afines con especialización y/o maestría en Políticas públicas y/o salud pública o Desarrollo Infantil Temprano.
• Profesional con mínimo cinco (5) años de experiencia profesional de trabajo en formulación, diseño, ejecución y monitoreo de proyectos relacionados con el objeto de la convocatoria.
• Profesional con experiencia comprobada en diseño y métodos de investigación cualitativa y cuantitativa. Habilidad en la redacción de documentos y análisis de información cualitativita y cuantitativa.
• Habilidad de análisis de documentos, comunicación escrita y oral.
• Se aprecia como una ventaja la experiencia previa en la elaboración de revisiones similares a nivel internacional o nacional.

Perfil del Consultor Especialista en Monitoreo y Evaluación:

• Profesional en economía, ingenierías y/o ciencias sociales y/o de salud con especialización y/o maestría en áreas relacionadas al diseño de sistemas de monitoreo y a la evaluación de políticas públicas.
• Profesional con mínimo cinco (5) años de experiencia profesional de trabajo relevante en el diseño de sistemas de monitoreo y evaluación de políticas sociales con enfoque de derechos humanos.
• Será considerado una ventaja si tiene experiencia previa en monitoreo y evaluación de políticas y sistemas de atenciones en la primera infancia. 
• Habilidad en la redacción de documentos y análisis de información cualitativita y cuantitativa.
• Habilidad de análisis de documentos, comunicación escrita y oral.

Criterios de selección de la propuesta:

Los criterios de selección están basados en un porcentaje total de 100%, sobre la base de:

• Propuesta técnica (metodología y plan de trabajo) (50%)
• Perfil del equipo consultor (30%).
• Propuesta económica (20%).

(La propuesta económica deberá ser presentada en un documento separado con el costo de los productos).

Modalidad de Trabajo:

El contrato se cumplirá de forma presencial en el territorio de la República de Panamá, con visitas a terreno a nivel nacional, reuniones presenciales mensuales de reporte de avances en UNICEF de forma bilateral y/o en mesas de trabajo intersectorial y de forma remota cuando corresponda. Se espera la ejecución del contrato en un período no superior de siete (7) meses.

La consultoría será realizada en idioma español y ajustada al contexto nacional por lo que el equipo consultor deberá entregar los productos redactados en español, así como todos los instrumentos de recolección de información y comunicaciones entre el equipo consultor, la supervisión y contrapartes nacionales será realizada en español.